Juan E. Cabrera: “Tenemos un escenario dominado por el mercado”

Su trayectoria profesional en urbanismo lo facultan para hablar sobre el escenario urbano actual de Bolivia y los problemas que atraviesa. Juan Cabrera es docente de Urbanismo en prestigiosas universidades del país.


¿Cuál considera que es el contexto urbano actual de Bolivia?
Bolivia es un país predominantemente urbano, eso ya lo sabemos. Casi el 70% de la población o tal vez un poco más, tomando en cuenta que del último Censo (2012) ya pasaron siete años. Eso tiene un impacto súper fuerte alrededor de cómo se organiza el territorio y cómo se organizan las ciudades, dónde se encuentra ahora la mayor fuerza productiva.

El contexto urbano actual podría caracterizarse por tres aspestos: Primero, que la organización del contexto urbano depende básicamente del libre mercado. Es éste el que define las características de las ciudades en casi todas sus dimensiones. Cuando hablo del mercado me estoy refiriendo a este escenario de libre oferta y demanda. En el escenario urbano la compra y venta de inmuebles, principalmente la tierra tiene mínimas responsabilidades relacionadas con la contribución colectiva de beneficios, en la mayoría de los casos, ninguna.

Esta libertad de mercado ha permitido incluso la libre transacción de tierras sobre zonas prohibidas, parques naturales, territorios indígenas, zonas de riesgo, etc. con un control nulo y legislación muy débil.

Segundo, tenemos un escenario de ausencia casi general de planes urbanísticos. Se podría decir que desde los años 80 se ha reducido drásticamente la formulación de planes urbanos, reemplazados por otro conjunto de instrumentos llamados planes de ordenamiento territorial, en la actualidad planes territoriales de desarrollo territorial, que parten de la idea de organizar el territorio de forma integral, sin embargo la práctica de este enfoque por más de 20 años ha corroborado su énfasis rural para fines productivos, donde el escenario urbano queda abandonado y/o con disposiciones demasiado generales que se diluyen.

Tercero, es que por primera vez, después de 40 años aproximadamente, el gobierno estaba trabajando una política urbana o de ciudades en colaboración con ONU Hábitat. Esta política a ser presentada pronto, dispondría los principios e instrumentos técnico – legales para tratar las ciudades bolivianas.

Le resumo, primero, tenemos un escenario dominado por el mercado que impacta en la condición física y espacial de la urbe, promueve la informalidad, el nivel de irregularidad en la construcción y principalmente una distribución totalmente desigual de los beneficios de la urbanización. Segundo, la ausencia de instrumentos de planificación urbanística y los que se han producido no responde a los problemas de la actualidad y muchos se fundan aún en paradigmas de 1940 del urbanismo moderno, cuyo enfoque no es compatible con el contexto, y tercero que desde 2018 el gobierno trabaja una propuesta de política urbanística o política de ciudades. No obstante, sigue siendo una propuesta que está aún en construcción y por lo tanto todavía no tiene ningún tipo de impacto.

De todas maneras, hay una renovada atención al escenario urbano los últimos meses, aunque discurro que estuvo relacionada con las campañas políticas, pero por lo menos se nota más atención.

¿Por qué no existe una legislación urbanística en el país?
No se puede decir que no existe legislación urbanística, hay legislación urbanística en Bolivia incluso desde el siglo XIX, y su desarrollo ha tenido cuatro etapas: La primera etapa desde el Siglo XIX hasta 1936 aproximadamente, cuando la legislación se caracterizó por la necesidad de distinguir espacial y socialmente lo urbano de lo rural. Una segunda etapa, luego de 1936 hasta más allá de 1960 cuando hubo un fuerte énfasis en la regulación de los derechos de propiedad del suelo urbano y cumplimiento de función social. La tercera etapa, casi toda la década de 1970 cuando se produjo legislación relacionada con la planificación urbana. Y finalmente una cuarta etapa, cuando luego del cambio de modelo económico y principalmente del proceso de descentralización desde la década 1990 la responsabilidad de la legislación urbana pasa a los gobiernos municipales, los cuales han reducido drásticamente la producción de legislación relacionada con la planificación y regulación, ejerciendo más bien esta competencia para producir leyes que incentivan la regularización de edificaciones y en el caso nacional, la regularización del derecho propietario.

Entonces, no es que no existe legislación urbana, sino que actualmente, en el nivel municipal está totalmente atomizada y con pocas excepciones, se dirige principalmente a regularizar situaciones relacionadas con el rompimiento de la norma (amnistías cada dos o tres años), y en la escala nacional, la principal legislación tiene el mismo carácter, en paralelo al regularizar el derecho propietario, incentivar más la informalidad, dinamizar el mercado inmobiliario, expandir las áreas urbanas, cambiar usos de suelo, etc., desafortunadamente ninguna de promover planificación urbanística, la gestión del espacio público, distribución equitativa de beneficios urbanos, adaptación al cambio climático, etc. La legislación nacional producida los últimos años tiene como fin clandestino incentivar la especulación de suelo y vivienda, además de consolidar el libre mercado de suelo sin responsabilidad social, menos ambiental.

¿Cuál cree que será el devenir de la legislación urbana?
Si se sigue la tendencia tenemos un futuro mucho más complicado, la legislación seguirá velando intereses privados por sobre los colectivos en las ciudades y el territorio. Digo esto porque las últimas leyes urbanas, las de regularización (nº 247, 803, 905 y 1227) al final han beneficiado más a propietarios de tierra gracias a la valorización de ésta y poco a la población no propietaria, la relación entre propiedad regularizada y cambios de uso de suelo es incompatible.

Entre 2012 y octubre de 2019 se regularizó poco más de 8 mil inmuebles en todo en el país (según web de PROREVI) de los cuales una mayoría, por su ubicación no cuentan con la mayoría de servicios e infraestructura urbanas, sin embargo se ampliaron miles de hectáreas de suelo urbano. Esto impacta e impactará totalmente en las condiciones medioambientales, peores condiciones de habitabilidad de las ciudades, áreas urbanas más dispersas y una desigualdad social mayor.

No obstante, esperamos que como resultado de la política urbanística que está trabajando ONU Hábitat y el gobierno, se apruebe un conjunto de leyes dirigidas a obligar la planificación urbana y gestión de suelo, se defina un nuevo régimen de propiedad urbana, así como se promulguen otras leyes dirigidas a mitigar impactos sociales y ambientales de las acciones urbanas.

En ese marco, ¿qué acciones recomienda para una futura política urbana?
Si el gobierno tiene la conciencia de la situación de nuestras ciudades y territorios, así como el impacto de sus acciones urbanas y territorial, y ha tomado la decisión política de mejorar integralmente nuestras ciudades, eso quisiera decir virar 180 grados todo lo que se ha ido haciendo, las leyes tendrían que estar dirigidas a eso que he comentado. Preciso las acciones más importantes: En primer lugar, regular el régimen de propiedad de suelo urbano es fundamental, tomando en cuenta que los problemas urbanos importantes en Bolivia están vinculados con la debilidad respecto a la tenencia de la tierra, debilidad respecto al control de ésta, debilidad respecto a la información vinculada con la propiedad de suelo, el aprovechamiento individual de los beneficios de la urbanización, la proliferación de escenarios de diferenciación socio espacial (barrios cerrados), la gran debilidad técnica municipal, etc; y también debilidades respecto a la no obligatoriedad de hacer y gestionar planificación urbanística, además de cambiar el enfoque general del tipo de urbanismo que se practica. Entonces, esperamos que la legislación urbana que devenga de la política indicada vaya a centrarse en esos ámbitos y otros relacionados con el régimen de gestión, la articulación e integración urbana rural, la metropolización y su tratamiento, el gobierno y gobernanza, etc.

¿En qué experiencias exitosas de América Latina se pueden basar las ciudades bolivianas para una legislación urbanística?
La mayor parte de los países del continente y más allá desde la década de 1980 han ido reformando sus legislaciones urbanas e institucionalidad incorporando instrumentos más acordes a la realidad y centradas en la administración efectiva del suelo relacionada con nuevos regímenes de propiedad urbana, sin embargo los países que más sobresalen en Sudamérica son Colombia y Brasil, el primero con su ley nº 388 de desarrollo territorial y Brasil con su ley del Estatuto de la ciudad que han permitido la mejora rápida de sus ciudades, además de la institucionalización de todos los procesos urbanos.

¿Qué opinión tiene sobre los incendios en la Chiquitania respecto a una probable relación que tendrían estos hechos fortuitos con la tenencia de la tierra?
En un grafiti en Sao Paulo leí “la tierra es el mejor negocio de la tierra” y es cierto. Yo creo que el (anterior) gobierno nacional estaba consciente de que el gas dejará a corto mediano plazo de ser nuestro principal insumo, por lo cual estaba aportando en la agroindustria como fuente de recursos. Para esto debe habilitar mucha tierra en el oriente del país. Mi hipótesis es que ha impulsado una serie de acuerdos con empresarios agroindustriales para consolidar este nuevo nicho económico, hecho que podría explicar parte de los incendios.

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